สังคมไทยมีการผลักดันและเสนอกฎหมายโดยภาคประชาชนหลายฉบับแต่ยังไม่มีฉบับใดเลยที่สามารถก้าวผ่านสภาออกมาประกาศใช้เป็นกฎหมายได้ตามเจตจำนงที่ภาคประชาชนตั้งใจไว้ การผ่านพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติในครั้งนี้จึงเป็นอีกหน้าหนึ่งของประวัติศาสตร์การเสนอกฎหมายและการเมืองไทยที่เป็นกฎหมายฉบับแรกที่ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการผลักดันมากที่สุดผ่านการรับฟังความคิดเห็น ประชาพิจารณ์มากครั้งที่สุด และผ่านกระบวนการพิจารณาถึงสามรัฐบาล หากแต่กลับผ่านออกมาเป็นกฎหมายได้สำเร็จในยุคของรัฐบาลรัฐประหาร 19 กันยายน 2549
กระแสการปฏิรูประบบสุขภาพในประเทศไทย เริ่มต้นเห็นเป็นรูปธรรมขึ้นต่อเนื่องจากกระแสการปฏิรูบการเมืองจนได้รัฐธรรมนูญแห่งประเทศไทยฉบับ พ.ศ. 2540 โดยคณะกรรมาธิการการสาธารณสุขของวุฒิสภา (ปีพ.ศ.2539-2543) และคณะทำงานที่เกี่ยวข้องได้จัดทำรายงาน “ระบบสุขภาพประชาชาติ” เสนอแก่วุฒิสภาในเดือนมีนาคม 2543 ในช่วงปีเดียวกันนี้ก็มีการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติกำหนดให้มี คณะกรรมการปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ (คปรส.)ทำหน้าที่ผลักดันให้มีการปฏิรูประบบสุขภาพ ที่เน้นการรุกเพื่อสร้างสุขภาพดีนำหน้าการตั้งรับเพื่อซ่อมสุขภาพ หรือที่เรียกสั้น ๆ ติดปากว่า “สร้างนำซ่อม”
กระบวนการสำคัญที่สุดของการปฏิรูประบบสุขภาพ คือ การจัดทำร่างพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ เพื่อเป็นธรรมนูญหรือกฎหมายแม่บทด้านสุขภาพ ที่กำหนดระบบ โครงสร้าง กลไก กติกา และเงื่อนไขของระบบสุขภาพที่สมบูรณ์ให้แล้วเสร็จ ภายในเวลาไม่เกิน 3 ปี ต่อมาขยายเป็นไม่เกิน 5 ปี (ไม่เกิน สิงหาคม 2548) โดยมี สำนักงานปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ (สปรส.) ทำหน้าที่เป็นเลขานุการ มีการประชุมครั้งแรกในเดือนสิงหาคม 2543 ซึ่งมีนายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรีขณะนั้นเป็นประธาน
ฐานคิดสำคัญของการทำงานปฏิรูประบบสุขภาพคือ ยุทธศาสตร์ที่เรียกว่า “สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา” ของนายแพทย์ประเวศ วะสี ซึ่งประกอบด้วย การวิจัยสร้างองค์ความรู้ การเคลื่อนไหวของภาคสังคม และการเชื่อมโยงกับภาคการเมือง โดยกำหนดแนวทางในการดำเนินงานตามแผนพัฒนาสุขภาพแห่งชาติ สอดคล้องกับการปฏิรูประบบสุขภาพออกเป็น 4 ยุทธศาสตร์คือ
การสร้างองค์ความรู้โดยดำเนินการสังเคราะห์องค์ความรู้ในทุกระดับ เพื่อนำไปสู่การร่างพ.ร.บ.สุขภาพฯ และการปฏิรูประบบสุขภาพอย่างเป็นรูปธรรม การสร้างความร่วมมือทางสังคม โดยเคลื่อนไหวร่วมกับภาคีเครือข่าย องค์กรต่าง ๆ และประชาชนทั่วไป เพื่อรับฟังความคิดเห็น จัดทำประชาพิจารณ์การร่างพ.ร.บ.สุขภาพฯ การสื่อสารสาธารณะ เพื่อสร้างความร่วมมือในกระบวนการร่างพ.ร.บ.สุขภาพฯอย่างกว้างขวาง และให้เกิดการปฏิรูปวิธีคิดด้านสุขภาพของคนไทย และการจัดการ เพื่อทำการยกร่างพ.ร.บ.สุขภาพฯและประสานงานสนับสนุนกระบวนการ ทั้งหมดนี้มีกำหนดเวลาทั้งสิ้น 3 ปี (2543-2546)
ในปีแรกของการทำงาน สำนักงานปฏิรูประบบสุขภาพแห่งชาติ (สปรส.)เป็นองค์กรเจ้าภาพในการนำเสนอเผยแพร่กรอบความคิดในการปฏิรูประบบสุขภาพต่อสาธารณชนและภาคีเครือข่ายต่าง ๆ รวมทั้งจัดกระบวนการให้ภาคีเครือข่ายภาคส่วนต่าง ๆ มีส่วนร่วมในการพิจารณา กำหนดข้อเสนอ และร่วมกันปรับปรุงยกร่างพ.ร.บ.สุขภาพฯ ผ่านเวทีรูปแบบต่าง ๆ กว่า 1,500 เวที
จุดสุดยอดของงานในปีแรกคือ การทดลองจัดเวทีสมัชชาสุขภาพแห่งชาติขึ้นในงาน “ตลาดนัดปฏิรูป (ระบบ) สุขภาพ” เมื่อเดือนกันยายน 2544 เพื่อรับฟังข้อเสนอ แลกเปลี่ยนความคิดเห็น หาข้อสรุปร่วม ซึ่งมีผู้เข้าร่วมสูงถึง 150,000 คน ก่อนจะส่งให้คณะอนุกรรมการยกร่างพ.ร.บ.สุขภาพฯ มีการจัดเวทีรับฟังความเห็นร่างสาระสำคัญในระดับพื้นที่ ทำประชาพิจารณ์ร่างพ.ร.บ.สุขภาพฯทั้งฉบับ และมีการจัดเวทีรับฟังความเห็นสาธารณะรอบสุดท้ายในงานสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ วันที่ 8-9 สิงหาคม 2545 โดยพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้ให้สัญญาประชาคมว่ารัฐบาลจะเป็นเจ้าภาพในการผลักดันร่างพ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติแทนภาคประชาชน
จากการยกร่างพ.ร.บ.สุขภาพฯ ซึ่งมีการจัดเวทีรับฟัง ระดมความเห็นและความร่วมมือจากทุกภาคส่วนในทุกจังหวัด ทั้งฝ่ายประชาชน นักวิชาการ หน่วยราชการและภาคการเมือง กว่า 3,000 เครือข่าย มีผู้เข้าร่วมกระบวนการหลายแสนคน ในที่สุดก็ได้เป็นร่างกฎหมายเบื้องต้นเสนอต่อรัฐบาล เรียกว่า ร่างพ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ ฉบับ 24 กันยายน 2545 หรือที่เรียกว่าธรรมนูญสุขภาพคนไทย มีทั้งสิ้น 93 มาตราด้วยกัน สาระสำคัญและข้อถกเถียงของสังคมต่อร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้มีหลายประเด็นด้วยกัน สรุปได้ดังนี้
สุขภาพไม่ใช่โรคและการรักษาโรคเท่านั้น (มาตรา 3) แต่ขยายกว้างไปสู่สุขภาวะที่สมบูรณ์เชื่อมโยงกันเป็นองค์รวม ทั้งกาย ใจ สังคม และจิตวิญญาณ ซึ่งเกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจ จิตใจ ครอบครัว ชุมชน สังคม วัฒนธรรม สิ่งแวดล้อม เพื่อให้การเคลื่อนไหวเรื่องสุขภาพเป็นความเคลื่อนไหวใหญ่ที่สามารถสร้างความสุขที่สมบูรณ์ถ้วนหน้า
สุขภาพเป็นอุดมการณ์ของชาติ (มาตรา 6) คือการถือเอาสุขภาวะของคนในสังคมเป็นเป้าหมายสูงสุดของสังคม ไม่ใช่การมุ่งสร้างความร่ำรวยหรือการพัฒนาทางเศรษฐกิจ
ระบบสุขภาพที่พึงประสงค์เป็นระบบสร้างนำซ่อม (มาตรา 7) พ.ร.บ.สุขภาพฯจะปรับระบบสุขภาพจากการตั้งรับความเจ็บป่วย ไปสู่การเป็นระบบรุกที่มุ่งสร้างสุขภาพดี ที่อยู่บนฐานของความพอดี พอเพียง เคารพในศักดิ์ศรีและคุณค่าของความเป็นมนุษย์
การเคารพศักดิ์ศรีและคุณค่าความเป็นมนุษย์ (มาตรา 5, 8-24) โดยกำหนดว่าสุขภาพเป็นส่วนหนึ่งของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และมีการกำหนดสิทธิด้านสุขภาพไว้หลายมาตราด้วยกัน เช่น สิทธิในการได้รับบริการ สิทธิในการเลือกการตายอย่างสงบ สิทธิในการเลือกปฏิบัติตามความเชื่อของตน สิทธิในการเข้าถึงข้อมูล เป็นต้น
หน้าที่ด้านสุขภาพของรัฐตามแนวนโยบายของรัฐในรัฐธรรมนูญ (มาตรา 27-31) ซึ่งกำหนดหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการเพื่อการมีสุขภาวะที่สมบูรณ์ของปวงชน
ความมั่นคงด้านสุขภาพ (มาตรา 32-33) กำหนดไว้ครอบคลุม ทั้งความมั่นคงทางสังคม เศรษฐกิจ โครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ ทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม การเมือง การเข้าถึงบริการ และการเคารพในความแตกต่าง
ระบบสุขภาพที่สมบูรณ์ ได้แก่ การพยายามสร้างระบบสร้างเสริมสุขภาพ (มาตรา 66-68) ระบบป้องกันและควบคุมปัญหาที่คุกคามทางสุขภาพ (มาตรา 69-70) ระบบบริการสาธารณสุขที่พอเพียง มีคุณภาพ และเข้าถึงได้อย่างเป็นธรรม (มาตรา 71-74) ภูมิปัญญาท้องถิ่นด้านสุขภาพ (มาตรา 75-77) ระบบคุ้มครองผู้บริโภคด้านสุขภาพ (มาตรา 78-79) ระบบองค์ความรู้และข้อมูลข่าวสารด้านสุขภาพ (มาตรา 80-82) ระบบกำลังคนด้านสาธารณสุข (มาตรา 83-85) และระบบการเงินการคลังด้านสุขภาพ (มาตรา 86-88)
ทั้งนี้ ในแต่ละประเด็นได้รับการวิพากษ์วิจารณ์จากภาคีเครือข่ายที่เข้าร่วมรับฟัง และแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะในประเด็นเรื่องสุขภาวะ จิตวิญญาณ ระบบบริการสุขภาพ กลไกสมัชชาสุขภาพ และสิทธิทางสุขภาพในด้านต่าง ๆ เป็นต้น
ร่างพ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติเป็นกฎหมายที่ดำเนินไปตามยุทธศาสตร์สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา โดยอาศัยพลังจากนักวิชาการ ภาคสังคม และภาคการเมือง ในเบื้องแรกของกระบวนการจัดทำนั้นกล่าวได้ว่าร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้อาศัยการขับเคลื่อนจากนักวิชาการและภาคประชาชนเป็นสำคัญ โดยเฉพาะการจัดเวทีสาธารณะเป็นประจำทุกปี ที่เรียกว่า สมัชชาสุขภาพแห่งชาติซึ่งเป็นโอกาสและเครื่องมือที่สำคัญของการผลักดันร่างพ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติอย่างต่อเนื่อง และกลายเป็นปรากฏการณ์ที่ส่งผลสะเทือนให้เกิดความเคลื่อนไหวในภาคประชาชนอย่างกว้างขวาง ทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติ จนเป็นพลังสำคัญอันหนึ่งที่กดดันให้ภาคการเมืองร่วมสนับสนุนร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ในที่สุดเมื่อร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ผ่านจากภาคสังคมเข้าสู่การขับเคลื่อนในส่วนของภาคการเมือง แม้ร่างพ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ ฉบับ 24 กันยายน 2545 จะได้นำเสนอแก่รัฐบาลไปแล้ว แต่ในส่วนภาคประชาชนก็ยังมีการแสดงเจตนารมณ์สนับสนุนร่างพ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติด้วยการร่วมลงชื่อเป็นจำนวนถึง 4.7 ล้านคน โดยมอบรายชื่อทั้งหมดให้แก่ประธานรัฐสภาในขณะนั้นคือ นายอุทัย พิมพ์ใจชนเมื่อวันที่ 7 พฤศจิกายน 2545 ในงานรณรงค์รวมพลังสร้างสุขภาพตามรอยพระยุคลบาทที่ท้องสนามหลวง
