กฎหมายและแผน ที่เกี่ยวข้องในการป้องกันอันตรายจากสารเคมี ตลอดจนการจัดการภัยพิบัติ เช่น กฎหมายสาธารณภัย กฎหมายชดเชยเยียวยา กฎหมายป้องกันก่อนเกิดเหตุ มาตรฐานโรงงาน กฎหมายผังเมือง และการบังคับใช้กฎหมาย

แม้ประเทศไทยมีกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลโรงงาน สารอันตรายและสารเคมีต่างๆ  และการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมก็ตาม ปัญหาพื้นฐานที่พบคือ ไม่มีการบังคับใช้และการกำกับดูแลให้โรงงานอุตสาหกรรมมีการปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด ในทางกลับกัน ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายลำดับรองว่าด้วยวิธีการและรายละเอียดของการรับผิดชอบของผู้ประกอบการหรือผู้ก่อมลพิษ การฟื้นฟูสภาพแวดล้อม และการเยียวยาผู้ได้รับความเสียหาย รวมถึงรายละเอียดว่ารัฐบาลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องรับผิดชอบความเสียหายที่เกิดขึ้นกับประชาชนอย่างไรบ้าง ดังนั้นในกรณีที่เกิดความเสียหายจากอุบัติภัยเคมีหรือความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่เกิดจากปัญหามลพิษหรือสารเคมีต่างๆ ประชาชนยังต้องช่วยตัวเองในการต่อสู้เรียกร้องให้ได้รับการช่วยเหลือและการเยียวยาที่เหมาะสม ขณะที่พื้นที่ที่เกิดเหตุและมีสารเคมีตกค้างในสิ่งแวดล้อมก็ไม่มีมาตรการบำบัดและฟื้นฟูให้ปลอดภัยต่อประชาชนและสิ่งมีชีวิตอื่นๆ ในสิ่งแวดล้อม

เมื่อพิจารณาจากกรณีของ บจก.หมิงตี้ฯ พบว่ามีกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องและมีปัญหาในการบังคับใช้ ตัวอย่างเช่น

1. กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับที่ตั้งโรงงาน ตัวอย่างเช่น

1.1 กฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2535) ออกตามความใน พ.ร.บ. โรงงาน พ.ศ. 2535 ในข้อ 4 ของหมวด 1 ว่าด้วยเรื่อง ที่ตั้ง สภาพแวดล้อม ลักษณะอาคารและลักษณะ ภายในของโรงงาน กำหนดว่า “โรงงานจำพวกที่ 3 ต้องตั้งอยู่ในทำเลและสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม มีบริเวณเพียงพอที่จะประกอบกิจการอุตสาหกรรมตามขนาดและประเภทหรือชนิดของโรงงาน โดยไม่อาจก่อให้เกิดอันตรายเหตุรำคาญหรือความเสียหายต่อบุคคลหรือทรัพย์สินของผู้อื่นด้วย”

ปัญหาที่พบคือ พื้นที่โดยรอบ บจก.หมิงตี้ฯ มีชุมชนและหมู่บ้านจัดสรร เกิดขึ้นมากมาย ขณะที่ บจก.หมิงตี้ฯ ยังคงดำเนินและขยายกิจการโรงงาน ประกอบกับหน่วยงานที่กำกับดูแลไม่ได้มีการบังคับใช้ให้โรงงานปฏิบัติตามกฎหมาย

1.2 ประกาศคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2537) ออกตามความใน พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 เรื่อง “กำหนดให้ท้องที่เขตจังหวัดสมุทรปราการเป็นเขตควบคุมมลพิษ”

ปัญหาที่พบคือ ในพื้นที่ที่ประกาศให้เป็นเขตควบคุมมลพิษควรต้องมีการควบคุมจำนวนสถานประกอบการหรือโรงงานโดยเฉพาะการจัดทำแผนการลดและขจัดมลพิษ อีกทั้งจำเป็นต้องมีการควบคุมการขยายตัวของสถานประกอบการหรือโรงงาน แต่กรมโรงงานอุตสาหกรรมกลับอนุมัติให้ บจก.หมิงตี้ฯ ขยายกำลังผลิตจำนวนมากในปี พ.ศ. 2562 ซึ่งเท่ากับเป็นการเพิ่มการปล่อยมลพิษสู่สิ่งแวดล้อมและยังไม่มีการกำหนดให้บริษัทแห่งนี้ต้องจัดทำแผนลดและขจัดมลพิษเพิ่มเติมตามกำลังการผลิตที่เพิ่มขึ้นด้วย

1.3  พ.ร.บ. การผังเมือง พ.ศ. 2562 มาตรา 37 วรรค 3 ระบุว่า การสร้าง ปรับปรุง เปลี่ยนแปลง หรือย้ายออก ไม่ใช่ความผิดของคนที่อยู่มาก่อน ดังนั้นจะต้องกำหนดค่าทดแทนที่เป็นธรรม

ปัญหาที่พบคือ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรจะต้องมีการพัฒนากลไกสำหรับการจ่ายค่าทดแทนที่เป็นธรรมตามที่กฎหมายกำหนด แต่จะต้องไม่ขัดกับนโยบายของผังเมืองรวมในสาระสำคัญที่เกี่ยวข้องกับสุขลักษณะ ความปลอดภัยของประชาชน สวัสดิภาพของสังคม หรือประโยชน์สาธารณะ พื้นที่ตั้งของ บจก.หมิงตี้ฯ ตามสีของผังเมืองคือเป็นพื้นที่สีแดง (ที่ดินประเภทพาณิชยกรรมและที่อยู่อาศัยหนาแน่นมาก) แต่ตามกฎหมายผังเมืองแล้ว โรงงานลักษณะเดียวกับ บจก.หมิงตี้ฯ จะต้องอยู่ในพื้นที่สีม่วง (ที่ดินประเภทอุตสาหกรรมและคลังสินค้า)¹  ในกรณีนี้จึงไม่มีการนำกฎหมายผังเมืองมาบังคับใช้จนกระทั่งเกิดเหตุระเบิดขึ้น

2. กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการรับผิดชอบและการชดเชยเยียวยา ตัวอย่างเช่น

2.1  พ.ร.บ. โรงงาน พ.ศ. 2535 มาตรา 39 วรรค 1 “ในกรณีที่ผู้ประกอบกิจการโรงงานใดจงใจไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของพนักงานเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 37 โดยไม่มีเหตุอันควรหรือในกรณีที่ปรากฏว่าการประกอบกิจการของโรงงานใดอาจจะก่อให้เกิดอันตราย ความเสียหายหรือความเดือดร้อนอย่างร้ายแรงแก่บุคคลหรือทรัพย์สินที่อยู่ในโรงงานหรือที่อยู่ใกล้เคียงกับโรงงานให้ปลัดกระทรวงหรือผู้ซึ่งปลัดกระทรวงมอบหมายมีอำนาจสั่งให้ผู้ประกอบกิจการโรงงานนั้นหยุดประกอบกิจการโรงงานทั้งหมดหรือบางส่วนเป็นการชั่วคราว และปรับปรุงแก้ไขโรงงานนั้นเสียใหม่หรือปฏิบัติให้ถูกต้องภายในระยะเวลาที่กำหนด”

ปัญหาที่พบคือ ขณะที่กรมโรงงานอุตสาหกรรมได้สั่งปิดโรงงาน บจก.หมิงตี้ฯ ภายหลังการเกิดอุบัติภัยแล้ว แต่ยังไม่มีนโยบายชัดเจนที่จะดำเนินการกับ บจก. หมิงตี้ฯ ว่าจะอนุญาตให้กลับมาดำเนินกิจการได้อีกในพื้นที่เดิมหรือไม่ ภายใต้ความไม่เหมาะสมตามกฎหมายผังเมืองและการตั้งอยู่ในพื้นที่ที่มีการประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษ หรือการสั่งย้ายให้เข้าไปตั้งกิจการในนิคมอุตสาหกรรมตามเงื่อนไขของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน ในส่วนของการเยียวยาประชาชน กรมโรงงานอุตสาหกรรมได้มอบหมายให้ บจก.หมิงตี้ฯ ดำเนินการตาม พ.ร.บ. โรงงาน ตามมาตรา 39 วรรค 1 ให้มีการตั้งจุดรับข้อร้องทุกข์ของประชาชน²  แต่ยังไม่พบการรายงานผลการเยียวยาความเสียหายแก่ประชาชนว่าได้มีการดำเนินการให้เหมาะสมและเป็นธรรมอย่างไรบ้าง

2.2 พ.ร.บ. วัตถุอันตราย พ.ศ. 2535 ในหมวด 3 เรื่อง “หน้าที่และความรับผิดทางแพ่ง”

1. มาตรา 63 ( พ.ร.บ. วัตถุอันตราย (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2562 มาตรา 18) กำหนดว่า “ผู้ผลิต ผู้นำเข้า ผู้ขนส่ง ผู้นำผ่าน ผู้นำกลับเข้ามา ผู้ส่งกลับออกไป หรือผู้มีไว้ในครอบครองซึ่งวัตถุอันตรายต้องรับผิดชอบเพื่อการเสียหายอันเกิดแต่วัตถุอันตรายที่อยู่ในความครอบครองของตน เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าความเสียหายนั้นเกิดแต่เหตุสุดวิสัยหรือเกิดเพราะความผิดของผู้ต้องเสียหายนั้นเอง”
   
   ปัญหาที่พบคือ กรมโรงงานอุตสาหกรรมยังไม่มีคำสั่งในการตรวจสอบวัตถุอันตรายในพื้นที่เกิดเหตุ และมีข้อสังเกตว่า บจก.หมิงตี้ฯ อาจไม่มีการแจ้งชนิดและจำนวนสารเคมีที่มีการจัดเก็บไว้และใช้ในการผลิตตามความเป็นจริง เช่น การรายงานข่าวปริมาณสารสไตรีนที่เกิดเหตุมีปริมาณไม่ตรงกับที่ปริมาณที่จดแจ้งในใบอนุญาตประกอบกิจการ
    
2. มาตรา 67 “สิทธิเรียกร้องค่าเสียหายอันเกิดแต่วัตถุอันตรายตาม พ.ร.บ. นี้เป็นอันขาดอายุความเมื่อพ้นสามปีนับแต่วันที่ผู้ต้องเสียหายรู้ถึงการเสียหายความเป็นวัตถุอันตราย และผู้พึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน”
   
   ปัญหาของข้อกำหนดนี้คือ การกำหนดระยะเวลาของสิทธิในการเรียกร้องค่าเสียหายที่เกิดจากสารเคมีไว้เพียง 3 ปี ถือเป็นช่องโหว่ใหญ่ของการบังคับใช้กฎหมายหรือการคุ้มครองประชาชน เนื่องจากความเสียหายด้านสุขภาพจากสารเคมีอาจใช้ระยะเวลานานจึงจะปรากฏอาการหรือแสดงอาการออกมา ดังนั้นจึงไม่ควรกำหนดอายุความของการเรียกร้องสิทธิตามกฎหมายข้อนี้ และที่สำคัญการพิสูจน์ความเสียหายกรณีที่เกิดอุบัติภัย กฎหมายควรคุ้มครองประชาชนโดยให้ผู้ก่อความเสียหายหรือผู้ก่อมลพิษหรือผู้ครอบครองวัตถุอันตรายเป็นผู้พิสูจน์ความเสียหาย
    
3. มาตรา 69/1 (พ.ร.บ. วัตถุอันตราย (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2562 มาตรา 20) “ในกรณีที่วัตถุอันตรายก่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคล สัตว์ พืช หรือสิ่งแวดล้อม และได้มีการทำประกันตามมาตรา 20 (1/1) ให้ผู้รับประกันภัยจ่ายค่าเสียหายเบื้องต้นให้แก่ผู้ได้รับความเสียหายจากวัตถุอันตราย และให้แก่หน่วยงานของรัฐหรือเอกชนที่ได้รับมอบหมายจากหน่วยงานของรัฐในการเข้าช่วยเหลือ เคลื่อนย้าย บำบัด บรรเทา หรือขจัดความเสียหายที่เกิดขึ้น
   
   ปัญหาที่พบคือ จากการรายงานข่าว บจก.หมิงตี้ฯ ทำประกันสำหรับรับผิดชอบต่อบุคคลภายนอกเพียง 20 ล้านบาทเท่านั้น จึงเป็นที่น่าสังเกตว่าบจก.หมิงตี้จะใช้ทรัพย์สินส่วนใดในการเยียวยาผู้ประสบภัยในครั้งนี้ เนื่องจากกฎหมายไทยไม่มีกำหนดไว้ว่าโรงงานแต่ละประเภทโดยเฉพาะกลุ่มโรงงานที่มีความเสี่ยงในการสร้างความเสียหายเป็นวงกว้างและรุนแรง ต้องทำประกันความรับผิดต่อบุคคลภายนอกไว้จำนวนเท่าใด³ 

2.3  พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 ในหมวด 6 เรื่องความรับผิดทางแพ่ง มาตรา 96 กำหนดว่า “แหล่งกำเนิดมลพิษใดก่อให้เกิดหรือเป็นแหล่งกำเนิดของการรั่วไหลหรือแพร่กระจายของมลพิษเป็นเหตุให้ผู้อื่นได้รับอันตรายแก่ชีวิต ร่างกาย หรือสุขภาพอนามัย หรือเป็นเหตุให้ทรัพย์สินของผู้อื่นหรือของรัฐเสียหายด้วยประการใดๆ เจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษนั้นมีหน้าที่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือค่าเสียหายเพื่อการนั้น ไม่ว่าการรั่วไหลหรือแพร่กระจายของมลพิษนั้นจะเกิดจากการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อของเจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษหรือไม่ก็ตาม”

ปัญหาที่พบในการบังคับใช้กฎหมายในข้อนี้คือ ภาระการพิสูจน์ตกไปอยู่ที่ผู้ได้รับผลกระทบ หรือผู้เสียหายต้องแบกรับภาระการพิสูจน์ความเสียหายจากสารเคมี ซึ่งกระทำได้ยากสำหรับประชาชนทั่วไป

3. ตัวอย่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการภัยพิบัติ 

3.1 พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 อาศัยอำนาจตามมาตรา 58 วรรค 2 ในหมวด 7 ที่ว่าด้วยเรื่อง “เขตเพลิงไหม้” 

ปัญหาที่พบคือ จากการที่คณะกรรมการควบคุมอาคาร มีมติให้อบต.บางพลีใหญ่ อ.บางพลี จ.สมุทรปราการ ประกาศให้พื้นที่โรงงาน บจก.หมิงตี้ฯ ที่เกิดเพลิงไหม้และบริเวณที่ติดต่อกันภายในระยะ 30 เมตร จะมีการปรับปรุงเขตเพลิงไหม้ โดยท้องถิ่นจะต้องปรับปรุงให้เสร็จใน 2 ปี แต่ถ้าครบ 2 ปีแล้วยังไม่ดำเนินการ ทางเจ้าของที่ดินจึงจะนำที่ดินไปดำเนินการใดๆ ต่อได้⁴  ซึ่งเป็นการใช้กฎหมายควบคุมอาคาร เพื่อเป็นกลไกแก้ปัญหาชั่วคราว ระหว่างที่โรงงานยังไม่มีความชัดเจนจะย้ายไปอยู่ที่ใหม่หรือไม่ และเมื่อครบ 2 ปี เจ้าของที่ดินอาจจะนำโรงงานของบริษัทอื่นมาตั้งแทน บจก.หมิงตี้ฯ ก็ได้

ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะเชิงมาตรการ นโยบาย และกลไกในการแก้ไขปัญหา

จากกรณีการระเบิดของโรงงาน บจก.หมิงตี้ฯ ทำให้เห็นถึงความหละหลวมและความไม่โปร่งใสในการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานและองค์กรที่เกี่ยวข้องในหลายด้านจนทำให้เกิดความเสียหายที่รุนแรงและกว้างขวางต่อประชาชน สิ่งแวดล้อม และสาธารณสมบัติ จึงมีข้อคิดเห็นและข้อเสนอดังนี้

1. ควรมีการตรวจสอบเรื่องความโปร่งใสในกรณีที่มีการอนุมัติให้ บจก.หมิงตี้ฯ สามารถขยายกำลังผลิตจาก 2,400 ตันต่อปี ในปี พ.ศ. 2534 เป็น 36,000 ตันต่อปี ในปี พ.ศ. 2562 และเมื่อพิจารณาการกำหนดสีของผังเมือง การตั้งอยู่ในเขตควบคุมมลพิษ และการขยายตัวของเมืองอย่างรวดเร็วในพื้นที่นี้ ภาครัฐควรต้องควบคุมการขยายกิจการและกำลังการผลิตของบริษัทแห่งนี้มากกว่าการอนุมัติให้มีการขยายกำลังการผลิต 
2. ควรต้องพิจารณาให้มีการบังคับใช้กฎหมายผังเมืองอย่างจริงจังในพื้นที่จังหวัดสมุทรปราการ และพื้นที่อื่นๆ ที่มีการขยายตัวของเมืองและสถานที่ตั้งของโรงงานอุตสาหกรรม เช่น โรงงานอุตสาหกรรมจะต้องตั้งอยู่ในเขตพื้นที่เพื่อการพัฒนาอุตสาหกรรม และมีการจัดทำพื้นที่กันชนขึ้นภายในพื้นที่โรงงาน และหรือการจัดแนวป้องกันระหว่างโรงงานกับชุมชนในกรณีที่มีข้อจำกัดเชิงพื้นที่ หรือการพิจารณาการย้ายสถานที่ตั้งโรงงานโดยรัฐบาลต้องมีมาตรการรองรับที่ดี มีกลไกการชดเชยให้กับโรงงาน การจ่ายค่าทดแทนหรือให้แรงจูงใจในการลงทุนในที่ดินใหม่ 
3. ควรมีกลไกและมาตรการติดตามช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น เพื่อให้ บจก.หมิงตี้ฯ รับผิดชอบต่อค่าเสียหายต่อทรัพย์สินทั้งส่วนของประชาชนและของสาธารณะ และความเสียหายทางสุขภาพทั้งการบาดเจ็บและผลกระทบเรื้อรังจากสารเคมี ความเสียหายทางสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ เช่น การซ่อมแซมและฟื้นฟูสภาพแวดล้อมในพื้นที่
4. ควรมีการติดตามเฝ้าระวังผลกระทบทางสุขภาพอย่างต่อเนื่องจากหน่วยงานด้านสุขภาพ โดยเฉพาะกลุ่มเสี่ยงอย่างอาสาสมัครและพนักงานบรรเทาสาธารณภัย เนื่องจากเข้าไปปฏิบัติงานโดยไม่ทราบข้อมูลชนิดของสารมลพิษ เพื่อที่จะประเมินความเสี่ยง และการจัดการที่เหมาะสม ดังนั้นกระทรวงอุตสาหกรรมต้องมีนโยบายและมาตรการเผยแพร่ข้อมูลออนไลน์ให้สาธารณะเข้าถึงง่ายและสะดวก เพื่อให้ประชาชนมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการป้องกันภัยและปกป้องชีวิตและสุขภาพของตนได้ 
5. ควรมีกฎหมายที่กำหนดให้มีการพัฒนาฐานข้อมูลกลางของสารเคมีที่ครอบคลุมถึงปริมาณการเก็บ การใช้ การผลิต การปลดปล่อย และการเคลื่อนย้ายสารเคมีต่างๆ และการเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวด้วยระบบออนไลน์ที่ทุกคนสามารถเข้าถึงได้อย่างสะดวกและรวดเร็ว เพื่อวางรากฐานในการแก้ปัญหาจากมลพิษและสารเคมีอันตรายให้มีประสิทธิภาพ รวดเร็ว ฉับไว และแม่นยำ รวมถึงเพื่อป้องกันไม่ให้อุบัติภัยในลักษณะนี้เกิดขึ้นอีกในอนาคต โดยทั่วไปเรียกว่า ทำเนียบการปลดปล่อยและเคลื่อนย้ายมลพิษ (Pollutant Release and Transfer Register: PRTR) ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีการนำมาใช้ประเทศพัฒนาหลายประเทศเพื่อป้องกันความเสี่ยงจากสารเคมีและแก้ปัญหามลพิษอุตสาหกรรมบนหลักการการพัฒนาฐานข้อมูลกลางของประเทศ การเผยแพร่ข้อมูลสู่สาธารณะ และการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนและทุกภาคส่วนในการคุ้มครองสุขภาพและสิ่งแวดล้อม

อ้างอิง

1. กฎกระทรวง, “ให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ.2556”, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 131, ตอนที่ 19 ก, วันที่ประกาศ 5 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2557.
2. เวิร์คพ้อยท์ทูเดย์, “กรมโรงงาน สั่งปิด ‘หมิงตี้’ ถาวร ชี้ ผลตรวจคุณภาพอากาศรัศมี 8 กม. ไม่เกินค่ามาตรฐาน”, เว็บไซต์เวิร์คพ้อยท์ทูเดย์, วันที่สืบค้น 29 กันยายน 2564, https://workpointtoday.com/industry-enviroment/
3. เวิร์คพอยท์ทูเดย์, “ช่องโหว่กฎหมายไทย เหตุ ‘หมิงตี้เคมีคอล’ ซื้อประกันคนนอกแค่ 20 ล้าน”, เว็บไซต์เวิร์คพอยท์ทูเดย์, วันที่สืบค้น 28 กันยายน 2564, https://workpointtoday.com/minty-liability-insurance-law/
4. มติชน, “แช่แข็ง 2 ปี ที่ดิน ‘โรงงานหมิงตี้’ ห้ามก่อนสร้าง ดัดแปลง ประกาศเป็นเขตปรับปรุงเพลิงไหม้”, เว็บไซต์มติชนออนไลน์, วันที่สืบค้น 26 กันยายน 2564,  https://www.matichon.co.th/economy/news_2931421